Gli ultimi orientamenti giurisprudenziali in tema di equipollenza/equivalenza del diploma di massofisioterapista in attesa della decisione dell’Adunanza Plenaria

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A cura di
DOTT.SSA ANNA BOGLIOLO
Studio Legale Astolfi e Associati
Milano

Gli ultimi orientamenti giurisprudenziali in tema di equipollenza/equivalenza del diploma di massofisioterapista in attesa della decisione dell’Adunanza Plenaria

È nota, ed è già stata oggetto di discussione su questa rivista[1], la problematica rappresentata dalla valutazione del diploma di masso-fisioterapista il quale, è bene ricordare, assume diversa valenza secondo il periodo in cui lo stesso è stato conseguito. Quest’ultimo, difatti, (i) in caso di suo conseguimento entro il 17 marzo 1999 a seguito di un corso triennale avviato entro il 31 dicembre 1995, gode – ai sensi della legge n. 42/1999, art. 4, comma 1 – dell’equipollenza automatica con il diploma di fisioterapista; (ii) in ipotesi di corso biennale, se conseguito nei rispetto dei limiti temporali di cui alla lettera che precede, può ottenere – ai sensi della legge n. 42/1999, art. 4, comma 2 – l’ “equivalenza” al diploma di fisioterapista; (iii) in caso di suo conseguimento successivo allo spirare di predetti termini, assume invece rilievo ai fini della sola “riconversione creditizia”, potendo il massofisioterapista chiedere il riconoscimento di crediti formativi ai fini dell’iscrizione al corso di laurea in fisioterapia. Da ciò la connessa problematica rappresentata dalla possibilità di ottenere l’iscrizione automatica ad un anno superiore al primo (il terzo anno) del corso di laurea in fisioterapia, senza necessità di superare il test d’ingresso previsto per l’accesso al corso universitario delle facoltà di Medicina. In assenza, a tal ultimo riguardo, di un conforme orientamento giurisprudenziale, la sesta sezione del Consiglio di Stato ha recentemente rimesso la questione alla decisione dell’Adunanza Plenaria[2].

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. VI, ORDINANZA N.3554/18

Il Consiglio di Stato – chiamato a pronunciarsi sull’appello, promosso dall’Università Politecnica delle Marche, avverso la sentenza del TAR Marche, che ha annullato il provvedimento di rigetto della domanda di iscrizione al terzo anno del corso di laurea in fisioterapia, presentata da alcuni massofisioterapisti in possesso di diploma triennale post ’99 – ha rimesso la questione all’Adunanza Plenaria, dando atto della diversità di orientamenti giurisprudenziali formatisi in materia. In particolare, uno dei punti di diritto su cui l’Adunanza Plenaria dovrà pronunciarsi – dirimente rispetto alle altre questioni – è se il diploma triennale di masso-
fisioterapista costituisca ex se un titolo speciale di accesso ai corsi universitari, che consenta di derogare al principio generale secondo il quale per l’iscrizione universitaria al primo anno è richiesto un diploma di scuola secondaria superiore di durata quinquennale. Solo in un secondo momento verranno in rilievo le altre questioni e, in particolare, la necessità o meno di sostenere e superare il test- di ammissione.

In merito a quest’ultimo aspetto, la VI Sezione del Consiglio di Stato dichiara di non condividere l’orientamento che ritiene la finalità del test quella di “accertare la predisposizione del candidato per le discipline oggetto dei corsi alla cui iscrizione ambisce” e che tale verifica sarebbe superflua, “considerato che il conseguimento del titolo di studio di massofisioterapista (in virtù soprattutto della prevista equipollenza con il diploma universitario triennale) assicura, già in sé, questa predisposizione”.

In realtà, l’Università appellante aveva motivato il diniego anche per l’oggettiva impossibilità di dar corso all’automatica iscrizione dei richiedenti al terzo anno, in assenza di posti programmati per la laurea triennale a seguito del riconoscimento delle attività formative svolte nei corsi di titoli equipollenti, potendosi tutt’al più prevedere ingressi al primo anno, comunque subordinati al superamento del test d’accesso. Si tratta, a ben vedere, di una questione di fatto leggermente diversa, che affonda la sua logica nella necessaria correlazione che deve sussistere tra il fabbisogno di professionalità, con cui si determina il numero di posti dei corsi di laurea in fisioterapia, e l’organizzazione dell’offerta formativa (disponibilità di aule e docenti, ecc.).

Sarà certamente interessante vedere come l’Adunanza Plenaria valuterà le diverse e contrapposte esigenze, relative alla necessità, da un lato, di definire e valutare, sulla base di parametri uniformi, il diploma triennale di massofisioterapista al fine di non vanificare il percorso formativo comunque svolto e, dall’altro, la programmazione annuale dei posti nelle facoltà a numero chiuso, onde evitare uno sregolato accesso al corso di laurea.

Una problematica, dunque, che seppur rimessa alla decisione dell’Adunanza Plenaria, è stata comunque esaminata e valutata della VI Sezione del Consiglio di Stato, la quale non ha mancato di ribadire come l’equipollenza tra i titoli sia possibile solo entro un ambito temporale ben preciso e circoscritto al periodo transitorio, ossia per titoli conseguiti entro il termine in cui si sarebbe dovuto procedere al riordino dei corsi di studi relativi alle figure professionali della riabilitazione previste dal precedente orientamento, e ciò comunque solo per i diplomi già conseguiti all’esito di corsi regolamentati a livello nazionale. Una equipollenza, dunque, sì automatica nell’ambito del predetto limite temporale, ma che non riguarda il caso concreto che concerne, invece, il riconoscimento di diplomi di massofisioterapisti conseguiti in data molto posteriore al predetto periodo transitorio. La VI Sezione del Consiglio di Stato evidenzia, quindi, come i massofisioterapisti “al pari di ogni altro aspirante” dovrebbero “iscriversi al primo anno di corso superando il relativo test d’ingresso, salva la possibilità, da verificare caso per caso, che in base al diploma posseduto vengano loro riconosciuti in qualche misura crediti formativi”. Ciò in quanto la stessa iscrizione universitaria presuppone il conseguimento di un diploma di scuola secondaria della durata quinquennale e, dunque, di un diploma di livello sicuramente superiore a quello conseguito dal massofisioterapista di durata triennale. Se così è, consentire l’iscrizione al massofisioterapista post ’99 ad un anno superiore al primo senza il superamento del test d’ingresso (come prospettato dal Tar alla luce del diverso orientamento giurisprudenziale originatosi dalla decisione del CdS sez. VI 5.3.2015 n. 1105) vorrebbe dire attribuire al predetto diploma un valore “molto prossimo alla laurea” con conseguente creazione di una diversa e, ci sia consentito, preferenziale via d’accesso all’abilitazione alla professione.

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. III, N.1520/2018[3]

Sempre il Consiglio di Stato, qualche mese prima, aveva trattato la questione dal diverso punto di vista della equivalenza ex art. 4, comma 2, della L. 42/1999 del diploma di massofisioterapista conseguito in esito a corsi, questa volta, biennali. Come per l’equipollenza, il Consiglio di Stato con la sentenza in esame, circoscriveva la possibilità d’ottenere l’equivalenza dei titoli solo entro il termine stabilito dal DPCM del 26.7.2011, ossia solo per quelli conseguiti in esito a corsi iniziati entro il 31.12.1995. Tale limitazione, viene precisato, non collide con i principi di giustizia, di libero esercizio delle professioni e di eguaglianza considerato che proprio l’ordinamento prevede una categoria, quella appunto degli operatori di interesse sanitario, entro la quale ben possono essere collocati i massofisioterapisti ed entro la quale trovano posto attività di interesse sanitario non connotate da autonomia professionale e da un corrispondente livello di formazione.

In buona sostanza, il Consiglio di Stato, pur riconoscendo la persistente vigenza dei corsi per l’acquisizione del diploma di massofisioterapista in ragione del loro mantenimento “di fatto”, ribadisce come l’attuale quadro giuridico/normativo preveda, anche per l’esercizio delle professioni sanitarie (non mediche), il conseguimento del diploma universitario a livello statale. In tale ambito va riconosciuta la possibilità dell’equivalenza solo per il predetto periodo transitorio limitato a due anni; disciplina questa che necessariamente deve avere carattere eccezionale senza possibilità alcuna d’ampliativa. Una pronuncia questa che, oltre a limitare e a circoscrivere il riconoscimento dell’equivalenza, porta a collocare, ancora una volta, la figura professionale del massofisioterapista entro il novero degli operatori di interesse sanitario ai quali vengono riconosciute funzioni ausiliarie. Non è, dunque, in discussione la valenza o l’efficacia dei diplomi di massofisioterapisti, ma viene precisato come questi rilevino solo nell’ambito degli operatori di interesse sanitario e, dunque, abbiano una utilità minore e diversa dall’abilitazione diretta alla professione sanitaria di fisioterapista[4].

TAR PUGLIA, SEZ. I, N.786/2018[5]

Altrettanto interessante è la decisione del maggio scorso della prima sezione del Tar Puglia, sede di Bari, con la quale viene sottolineata quella che è la ratio dettata dall’istituzione del test d’ingresso al fine della conferma della sua ineludibilità per l’iscrizione al corso di laurea universitario. Viene così ribadita la necessità della previsione e programmazione annuale dei posti disponibili “sulla base della valutazione dell’offerta potenziale del sistema universitario, tenendo conto del fabbisogno di professionalità del sistema sociale e produttivo” con conseguente ripartizione del numero di posti tra gli Atenei in ragione “dell’offerta potenziale comunicata da ciascuno”, quest’ultima a sua volta determinata da una serie di parametri individuati dal legislatore (quali “posti nelle aule, attrezzature e laboratori scientifici per la didattica, personale docente, personale tecnico ecc.”).

E’, dunque, evidente, secondo il Tar barese, come l’istituzione del test d’ingresso abbia non sono lo scopo di valutare la predisposizione e l’inclinazione dello studente, ma sia altresì finalizzata all’individuazione del numero massimo di studenti al fine di garantire la loro futura sistemazione nel mondo professionale. Da ciò, la legittimità della decisione dell’Università di Foggia di negare l’iscrizione ai massofisioterapisti.

Da segnalare che il medesimo Tar, in sede cautelare, aveva invece in un primo tempo acconsentito alla automatica iscrizione al terzo anno dei ricorrenti, senza necessità di superamento del test d’ingresso. Il cambiamento di vedute da parte dell’Ateneo è dipeso dall’emanazione di una nota del MIUR[6] con la quale, in accoglimento delle argomentazioni dell’AIFI contenute nella lettera del 17.2.17, veniva contestata l’apertura generalizzata, da parte dell’Università di Foggia, alle iscrizioni al corso di laurea universitaria in fisioterapia per i possessori di diploma triennale di massofisioterapisti.

Lo stesso MIUR, non condividendo la decisione dell’Ateno relativa alla pubblicazione di un bando a carattere generale per l’automatica iscrizione al terzo anno del corso di laurea in fisioterapia, aveva ribadito come, alla luce della stessa normativa finalizzata alla programmazione dell’accesso alle professioni sanitarie, l’equipollenza varrebbe “ai soli fini del riconoscimento dei crediti formativi, in seguito all’eventuale superamento del test d’ingresso per accedere al corso di laurea”, specificando altresì che il massimo riconoscimento di crediti formativi può essere pari a 12 CFU. Veniva quindi chiesto il ritiro del provvedimento adottato (bando generalizzato), ferma una limitata e residua possibilità di riconoscimento – alla luce di quell’orientamento non consolidato – ai “soli destinatari” della domanda d’iscrizione, così da non ingenerare una illegittima aspettativa anche in coloro che, invece, non avevano presentato alcuna richiesta. E se, dunque, da un lato l’Università, in conformità della nota del MIUR, procedeva all’annullamento della procedura, dall’altro il giudice amministrativo rigettava il ricorso presentato dai massofisioterapisti non riconoscendo l’automatica iscrizione al corso di laurea in fisioterapia.

IN CONCLUSIONE

La vicenda giurisprudenziale dei diplomi di massofisioterapisti post ’99 e della relativa iscrizione al corso di laurea in fisioterapia (al primo o ad anni successivi, con o senza il superamento del test d’ingresso), deriva chiaramente dalla inerzia del legislatore (statale), che ha finora omesso di dettare una regolamentazione chiara della materia. Ora, si auspica che la pronuncia dell’Adunanza Plenaria possa finalmente chiarire, in via definitiva, i termini giuridici della questione, e definire se, ai fini dell’iscrizione alla facoltà universitaria di fisioterapia, sia sufficiente o meno il possesso del diploma di massofisioterapista rilasciato ai sensi della legge 403/71[7],e se sia necessario o meno il superamento del test di ingresso. Pur tuttavia, si ritiene comunque che un intervento legislativo sia opportuno anche, eventualmente, per dettare direttive di massima uniformi su tutto il territorio nazionale, che devono guidare la valutazione del diploma di massofisioterapista in termini di crediti universitari. Ciò, a maggior ragione, considerato che la problematica dell’equipollenza/equivalenza del diploma di massofisioterapista rileva anche ai fini del più recente adempimento cui sono oggi tenuti i professionisti ai sensi della legge n. 3/18 per lo svolgimento della propria attività professionale, ossia l’iscrizione al “multi Albo” presso l’Ordine dei tecnici sanitari di radiologia medica e delle professioni sanitarie tecniche, della riabilitazione e della prevenzione. Se si considera, difatti, come quest’ultima preveda la necessaria allegazione del proprio titolo abilitante, va da sé come non è pensabile che l’abilitazione all’esercizio della professione possa dipendere da discrezionali valutazioni del relativo titolo/diploma da parte dei diversi Atenei. Una questione, dunque, che rischia, in assenza di un pronto ed immediato intervento, di diventare ancor più complessa e che si teme possa conferire agli stessi Ordini territoriali un ulteriore potere discrezionale di valutazione del relativo titolo per l’iscrizione all’Albo, con conseguente aggravamento dell’attuale e già complesso quadro giurisprudenziale.

NOTE

[1] Da ultimo si veda “Lettura critica della più recente giurisprudenza amministrativa sul Massofisioterapista (marzo-luglio 2017)” di M. Putignano, in Riabilitazione Oggi, n. 5/17.

[2] Ordinanza n. 3554/18 pubblicata l’11.6.18 e nello stesso senso ordinanza 3910/18 pubblicata il 25.6.18.

[3] Sentenza pubblicata il 9.3.2018.

[4] In tal senso vengono richiamate le sentenze del TAR Campania-Napoli nn. 1367 e 1449 del 2017.

[5] Sentenza pubblicata il 24.5.2018.

[6] MIUR nota del 24.3.17 Prot. 0008457.

[7] Si veda anche Cds ordinanza 3910/18 del 25.6.18.

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