Lettura critica della più recente giurisprudenza amministrativa sul massofisioterapista (marzo-luglio 2017)

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Avv. MAURO PUTIGNANO

1. Il tema della valutazione del diploma di Massofisioterapista ai fini della “riconversione creditizia” è già stato oggetto di analisi su questa Rivista (nn. 5/2016 e 2/2017) e continua ad offrire spunti interessanti di riflessione sul tema dell’identità di questa particolare figura.

Sono noti i termini della questione: le Università hanno rigettato le richieste di iscrizione al terzo anno del corso di laurea in fisioterapia presentate da massofisioterapisti diplomati in epoca successiva al 1999, ritenendo ostativo il mancato superamento del test di ingresso. I Giudici Amministrativi – sia pure con argomentazioni non sempre coincidenti – hanno considerato illegittimo tale diniego, perché di fatto porta a disconoscere qualsiasi valenza giuridica ai diplomi conseguiti dagli interessati in sede di formazione professionale regionale. Anche se non equipollenti, tali diplomi sono meritevoli di valorizzazione sotto forma di crediti formativi. Il che non implica – precisano i Giudici – il riconoscimento, in capo ai massofisioterapisti, del diritto incondizionato all’ammissione “al terzo anno di corso”, perché l’attribuzione concreta dei crediti implica una valutazione connotata da profili di spiccata discrezionalità amministrativa.

2. Sulla scia di tale orientamento giurisprudenziale si collocano le più recenti pronunce del TAR Piemonte (sentenze n. 409/2017, n. 732/2017, n. 733/2017) che hanno ritenuto legittimi i provvedimenti dell’Università con cui, in sede di riesame delle domande di iscrizione per la riconversione creditizia, previa fissazione dei criteri di valutazione dei diplomi regionali, hanno confermato l’impossibilità di procedere all’iscrizione dei candidati a un anno di corso superiore al primo, stante l’esiguità dei crediti effettivamente attribuiti, e per tale ragione hanno ribadito la necessità di superamento del test di ingresso.

È importante sottolineare alcuni passaggi di tali sentenze:

a) i ricorrenti avevano già ottenuto dallo stesso TAR una pronuncia favorevole, che aveva annullato il provvedimento con cui l’Ateneo aveva in precedenza negato in radice la valutabilità del diploma di massofisioterapista, in quanto non equipollente. Ma dal primo annullamento – precisa il Giudice – derivava soltanto l’obbligo, per l’Amministrazione, di procedere alla valutazione del diploma e del concreto percorso di studio compiuto dai ricorrenti ai fini del riconoscimento dei crediti formativi, non anche l’automatico esonero dal test di ingresso;

b) la predisposizione dei criteri per l’attribuzione dei crediti formativi costituisce un’attività ampiamente discrezionale, che non può essere censurata se non per illogicità manifesta o irrazionalità, vizi che, nella fattispecie, non sussistono.

Detto questo, il tratto più interessante delle sentenze in esame è quello relativo all’obbligatorietà o meno del test di ingresso. Discostandosi dalle pronunce di altri TAR, il Giudice torinese afferma che «dall’esame degli artt. 1, lett. a, e 4 della L. n. 264/1999 non emerge che l’obbligo di sostenere il test d’ingresso alle facoltà a numero chiuso sia previsto solo per il primo anno di corso, dovendosi quindi ritenere che detto obbligo sussista anche nel caso di domanda di accesso da studenti già in possesso di titoli di studio che presentano corsi che possono dare luogo a riconoscimento di crediti. In questo senso milita il chiaro e univoco tenore dell’art. 4, comma 1, della L. n. 264/1999, il quale, nel prevedere che “l’ammissione ai corsi di cui agli articoli 1 e 2 è disposta dagli atenei previo superamento di apposite prove”, non fa alcuna distinzione fra l’accesso al primo anno di corso e l’ammissione agli anni di corso successivi. Diversamente opinando si arriverebbe ad ammettere alla facoltà di medicina laureati in chimica o in veterinaria, senza superamento del test, per la sola ragione che il superamento di alcuni esami implica l’attribuzione di crediti e il loro riconoscimento anche nella nuova facoltà». Il superamento del test di ingresso, correlato alla programmazione degli accessi universitari, è quindi un elemento ineludibile, perché «non è finalizzato soltanto ad accertare la predisposizione del candidato per le discipline oggetto dei corsi alla cui iscrizione ambisce, ma è posto a garanzia di qualità dell’insegnamento secondo gli standard europei ed è parametrato alle disponibilità consentite dalla concreta potenzialità formativa di ciascuna» università.

Dunque, secondo il TAR Piemonte, il possesso del diploma regionale di massofisioterapista non costituisce ex se titolo sufficiente per essere esonerati dal test di ammissione ai corsi universitari. In tal modo, l’accesso alla riconversione creditizia trova la sua ricomposizione nei principi generali di programmazione dei professionisti sanitari da formare, eliminando il rischio di creare facili “scorciatoie” e “percorsi agevolati” per il rilascio della laurea triennale bypassando le limitazioni all’accesso ai corsi universitari.

3. Sempre sul versante della riconversione creditizia, ancora più dirompente è l’ordinanza del Consiglio di Stato, Sezione Sesta, n. 3319/2017, che ha rimesso all’Adunanza Plenaria la decisione in merito alla validità del diploma di massofisioterapista come titolo di ammissione ai corsi di laurea.

Il Consiglio di Stato, dopo aver richiamato l’orientamento maggioritario favorevole all’ammissione del diplomato massofisioterapista al corso per la riconversione creditizia (Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Siciliana, sentenza n. 212/2017), esprime il proprio contrario convincimento, che si fonda sul rilievo che per l’accesso alle Università è sempre necessario il possesso di un diploma di scuola secondaria superiore di durata quinquennale. Poiché il diploma di massofisioterapista è rilasciato alla fine di un corso di studi di durata soltanto triennale nell’ambito della formazione professionale regionale, esso non può costituire autonomo titolo di ammissione all’Università.

L’ordinanza di rimessione non affronta specificamente il tema della valutabilità del diploma regionale come “credito formativo”, e lo fa a ragion veduta, perché – secondo la tesi propugnata – questa valutazione è consentita solo se il candidato è già in possesso di un (diverso e autonomo) titolo di ammissione ai corsi universitari. La differenza non è da poco; infatti, per l’accesso ai corsi regionali di massofisioterapista è in genere previsto l’assolvimento del solo obbligo scolastico (16 anni); e l’obbligo scolastico può essere assolto anche con il conseguimento di una qualifica professionale in esito a un corso triennale, in alternativa al conseguimento di un titolo di scuola secondaria superiore. Non è pertanto da escludere l’ipotesi che un soggetto possa conseguire il diploma di massofisioterapista senza aver previamente acquisito il diploma di scuola secondaria superiore, e si trovi pertanto sfornito di qualsiasi requisito minimo di iscrizione all’Università (art. 6 D.M. 270/2004).

A ben guardare, però, il nodo interpretativo di fondo che l’Adunanza Plenaria dovrà sciogliere resta sempre quello relativo all’equipollenza ex lege. Perché se si ritiene che, ai sensi dell’art. 1 D.M. 27/7/2000, l’equipollenza piena tra il diploma di massofisioterapista e il diploma universitario (oggi laurea) di fisioterapista valga per tutti i titoli rilasciati ai sensi della L. n. 403/1971, a prescindere dalla data di conseguimento o di inizio dei corsi, allora non resta che riconoscere – malgrado le evidenti forzature che ciò implica sul piano di una interpretazione sistematica – che il diploma regionale costituisce sia un autonomo (e speciale) titolo di ammissione al corso di laurea in fisioterapia, sia un titolo da valutare ai fini dell’attribuzione di crediti formativi, con conseguente esonero dal test di ammissione.

4. Di tutt’altro tenore è infine la sentenza del TAR Lazio, sede di Roma, n. 4497/2017, che ha rigettato il ricorso del Comitato Europeo Massofisioterapisti per far accertare l’obbligo, in capo al Ministero della Salute, di provvedere all’aggiornamento del profilo professionale di massofisioterapista e dei relativi corsi di formazione.

Per comprendere appieno la portata di questo giudizio, è necessario risalire al momento dell’entrata in vigore dell’art. 6 del d.lgs. 502/1992. Come è noto, la norma ha prefigurato un’articolata opera di riordino delle professioni sanitarie, con l’obiettivo di superare il previgente sistema di formazione regionale (privo di unitarietà e di organicità) e di demandarne le funzioni all’ordinamento universitario, in modo da elevare i livelli di specializzazione degli operatori, così contribuendo al miglioramento dell’efficacia e della qualità complessiva delle prestazioni garantite dal SSN. Il complessivo disegno del legislatore comportava la ridefinizione dei profili professionali, l’aggiornamento del relativo percorso formativo e professionale e l’individuazione di nuovi e più precisi contorni delle rispettive competenze, oltre che la “soppressione” delle figure preesistenti (fatta salva la possibilità di completamento dei corsi già iniziati entro il 31 dicembre 1993).

La legge demandava al Ministero della Salute il compito di individuare i profili da riordinare; e il Ministero, con D.M. 14 settembre 1994, n. 741, ha individuato e disciplinato il (nuovo) profilo professionale e il percorso formativo del fisioterapista, rinviando però a un successivo provvedimento l’individuazione dei diplomi e degli attestati, conseguiti in base al precedente ordinamento, da considerare equipollenti (in quanto soppressi). Ma la ritardata emanazione del decreto equipollenze (intervenuto solo nel luglio 2000) ha di fatto impedito di chiudere il “cerchio” della riforma, suscitando dubbi in merito all’effettiva soppressione di alcune figure professionali.

In tale contesto, interveniva il D.M. 10 luglio 1998, con il quale il Ministero della salute ha precisato che i corsi di massofisioterapista per non vedenti non rientrano tra quelli soppressi ai sensi dell’art. 6, comma 3, del d.lgs. 502/1992 e possono continuare ad essere svolti secondo il previgente ordinamento di studi, fino alla individuazione della nuova figura e all’approvazione del relativo percorso formativo. E proprio ricollegandosi al D.M. 10 luglio 1998 il Comitato Europeo Massofisioterapisti ha prima intimato al Ministero di adottare il provvedimento di riordino del profilo professionale, poi – preso atto dell’inerzia dell’Amministrazione – ha impugnato il silenzio-
inadempimento.

Così inquadrata la fattispecie, il TAR ha rigettato il ricorso, ritenendolo non solo inammissibile, ma anche infondato nel merito, per un duplice ordine di ragioni: da un lato, il Giudice ha dovuto riconoscere che il quadro giuridico entro il quale si collocava il D.M. 10 luglio 1998 ha subito, negli anni, “un mutamento copernicano” a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione, che nel 2001 ha mutato l’assetto delle competenze legislative e regolamentari in materia; dall’altro, non ha mancato di sottolineare che nel frattempo è mutata la natura stessa del massofisioterapista, da professione sanitaria a operatore di interesse sanitario, tant’è che una parte significativa delle fonti normative che ne descrivevano il contenuto è stata abrogata.

Le conclusioni del TAR Lazio sono condivisibili, ma forse un po’ troppo “minimaliste”. Infatti, un eventuale decreto di riordino della figura del massofisioterapista avrebbe potuto essere adottato previo accordo con la Conferenza Stato-Regioni, in coerenza con il nuovo assetto costituzionale. Ciò che è mancato – è inutile dirlo – è stata quindi la volontà “politica” condivisa di modificare lo stato di fatto. In merito poi al “mutamento” della stessa natura del massofisioterapista, la motivazione del TAR trascura di considerare un dato di rilievo: che cioè la qualificazione di tale figura come “operatore di interesse sanitario” ai sensi della L. 43/2006 è di origine giurisprudenziale (Cons. Stato, Sez. III, nn. 3325/2013, 4572 e 4788/2015) e non è mai stata sancita con legge.

La stessa “sopravvivenza” del massofisioterapista deriva essenzialmente da una (opinabile) presa di posizione giurisprudenziale, secondo cui «non essendo intervenuto alcun atto di individuazione della figura del massofisioterapista come una di quelle da riordinare, né tantomeno atti di riordinamento del relativo corso di formazione o di esplicita soppressione, la professione (e relativa abilitazione) è in sostanza rimasta configurata nei termini del vecchio ordinamento». In realtà, l’art. 6, comma 3, del d.lgs. 502/1992 non prevedeva che le figure professionali da sopprimere dovessero essere esplicitamente indicate con D.M.; e infatti nessuno dubita che il “terapista della riabilitazione” sia stato riordinato e assorbito dalla nuova figura del fisioterapista per effetto del D.M. 741/1994, benché nessun atto ministeriale lo sancisca esplicitamente (se non quello, successivo, relativo alle equipollenze). Paradossalmente, poi, la giurisprudenza sopra richiamata prescinde da ogni riferimento al D.M. 10 luglio 1998, che pure avrebbe potuto dare “copertura normativa” alla tesi della sopravvivenza della figura del massofisioterapista (non vedente).

Questa sorta di “autoreferenzialità” della giurisprudenza amministrativa, che si sente appagata dagli esiti classificatori cui è pervenuta, non consente ancora oggi di risolvere la conflittualità quotidiana che deriva dalla oggettiva incertezza delle mansioni esercitabili da questo “operatore di interesse sanitario”. Non pare dubbio infatti che le attività proprie del fisioterapista, ex D.M. 741/1994, siano interamente sovrapponibili a quelle che potrebbe comunque svolgere il massofisioterapista, di modo che non si comprende la ratio della duplicità di figure professionali che operano nel medesimo ambito. Questa duplicità costituisce infatti una palese violazione dei principi fissati dall’art. 1 della L. 43/2006, secondo cui i profili degli operatori di interesse sanitario non devono essere riconducibili alle professioni sanitarie; il che significa che a tali operatori non possono essere attribuiti compiti e/o funzioni spettanti alle professioni sanitarie (Corte Cost., sent. 300/2010; TAR Lombardia, Milano, Sez. III, sent. n. 3158/2009).

In definitiva, non si comprende che valore precettivo conferire all’affermazione giurisprudenziale secondo cui la figura del massofisioterapista «è rimasta configurata nei termini del vecchio ordinamento». La sentenza 4497/2017 del TAR Lazio poteva essere un’utile occasione per cercare di chiarire meglio cosa sopravviva di quel “vecchio ordinamento”, posto che – per esplicita ammissione del Giudice – è intervenuta «l’abrogazione di una parte significativa del quadro normativo evocato dal ricorrente (D.M. 7 settembre 1976 e D.M. 17 febbraio 1997, n, 105)». A ben guardare, ciò che non è venuto meno è proprio il D.M. 10 luglio 1998: vero che esso è “inattuabile” nella parte in cui prefigura il riordino del profilo del massofisioterapista, ma è anche vero che esso è ancora pienamente vigente nella parte in cui proroga i soli corsi per non vedenti.

In realtà, le fonti normative che hanno trattato del massofisioterapista – anche la “fondamentale” L. 19 maggio 1971, n. 403 – si collocavano tutte in un contesto di “speciale tutela” delle persone non vedenti, in cui l’acquisizione del titolo è preordinata all’iscrizione in un albo speciale (istituito presso il Ministero del Lavoro), a sua volta finalizzato al collocamento obbligatorio presso enti e istituzioni pubbliche e private. Ma il contenzioso che affolla oggi le aule dei giudici amministrativi prescinde in toto da questa fondamentale ratio normativa. È come se di tale figura professionale si siano di fatto appropriati altri soggetti, per i quali essa non era stata pensata. Vero che la normativa sui corsi per massofisioterapisti ciechi prevedeva anche la possibilità di iscrizione di studenti normovedenti: ma tale eventualità era espressamente contenuta entro limiti ben precisi (1/3 dei posti), e non pare che questo limite sia applicato dalle scuole che ancora oggi espletano corsi per massofisioterapista.

L’attuale “assetto classificatorio” del massofisioterapista, di origine giurisprudenziale, non è allora né appagante né risolutivo; esso potrebbe tuttavia recuperare coerenza sistematica se ricollocato su presupposti rigorosi. Occorre cioè riportare questa figura alla sua originaria funzione di tutela delle persone non vedenti. Attribuire rilievo determinante alle condizioni soggettive dell’operatore consentirebbe infatti di superare facilmente ogni problema di definizione dei compiti e di “concorrenza” con le altre professioni sanitarie. Lasciare invece una figura “a maglie larghe” e applicare un’interpretazione estensiva dell’equipollenza ai fini dell’accesso ai corsi di riconversione creditizia, significherebbe invece sminuirne la funzione a un mero “percorso alternativo” di accesso alla professione di fisioterapista. 

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